为加快推进国家“双碳”目标落地，如期实现2035国家自主贡献（NDC）目标，“十五五”规划纲要提出要“深入开展节能降碳改造和控煤减煤，加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖，推动煤炭和石油消费达峰”，同时着重强调“加强化石能源清洁高效利用，推进煤电改造升级和散煤替代”。这一政策导向表明，在保障能源安全和经济社会稳定发展的前提下，中国煤炭政策正在进入“控总量、提效率、优结构”的深度转型阶段，核心目标是为非化石能源替代腾出空间，推动能源结构向清洁低碳转型。
煤炭消费作为中国碳排放的首要来源，其消费总量与利用效率直接决定着全国碳达峰进程的节奏与质量。数据表明，仅煤电部门的排放量就占到了全国总碳排放量的40%。尽管近年来清洁能源替代步伐加快，但工业生产、民生保障等领域的刚性用能需求，仍对煤炭形成较强依赖。在此背景下，“十五五”规划提出的煤炭消费达峰目标，对碳排放达峰时间节点的确定、转型路径的选择具有决定性影响，也是衔接短期能源安全与长期双碳目标的核心政策锚点。
从政策落地的空间维度来看，涵盖中国主要产煤省份的“煤炭三角区”将成为政策落地与转型实践的“主战场”。“煤炭三角区”包含山西、陕西、内蒙和宁夏等省份，是中国煤炭生产和煤电外送最为集中的地区，在全国能源供应格局中占据举足轻重的战略地位。相关数据显示，2024年，四省区煤炭产量达34.5亿吨，占全国总产量的79%（全球产量的37%），区域煤炭调出量超过本地产量的60%，电力外送量占区域总发电量的37%。可以说，这里既是中国最重要的煤炭供应基地，也是支撑全国能源安全的重要能源枢纽。然而，高度依赖煤炭资源及煤基产业的发展模式，也让该区域面临着突出的结构性转型挑战。2024年数据显示，上述四省区煤炭消费量占全国总量34.9%，碳排放总量高达24.07 亿吨（相当于整个欧盟的碳排放水平），占全国总碳排放量的19.6%，但同期该区域的GDP占全国比重仅为6.9%。高排放、低附加值的结构，使该地区成为中国能源转型压力最集中、任务最艰巨的区域之一。
“煤炭三角区”转型挑战：产业、就业、财政等多重压力叠加
从现实情况来看，这一转型并非易事。长期以来，煤炭及煤基产业一直是“煤炭三角区”地方经济的重要支柱。各省区围绕煤炭开采、煤电和煤化工形成了较为完整的产业体系，其工业增加值占比普遍在15%-35%之间，经济结构对煤炭资源依赖较深，呈现明显的煤炭锁定与路径依赖特征。
该地区就业结构同样高度依附于煤炭产业。尽管过去十年，在去产能过程中已开展过就业安置，但目前该区域仍有超过450万人口从事煤基产业。随着能源转型推进和高碳产能有序退出，相关就业岗位势必减少，而新兴产业和现代服务业在短期内吸纳就业能力有限，加之劳动力技能匹配度不足，阶段性就业缺口和结构性失业风险依然存在。
财政结构上，煤炭及相关产业仍是地方财政的重要来源。以资源税占地方预算收入比重来看，内蒙古（22%）、山西(18%)、 陕西(15%)三省位列全国前三。一旦煤炭产量或价格出现波动，叠加减排压力，地方财政收入可能收到明显影响，而转型所需的公共投资和社会保障支出却在增加，形成财政压力与转型资金缺口并存的局面。
此外，长期煤炭开发也使“煤炭三角区”生态环境承受较大压力，矿区塌陷、水资源紧张、空气污染和固体废物处置等问题交织存在，进一步增加该地区转型的综合成本与治理难度。
以绿色公正转型重塑“煤炭三角区”发展格局
未来一段时间，“煤炭三角区”转型的关键在于如何在保障能源安全的前提下，推动区域经济社会发展全面绿色转型。围绕这一目标，需要统筹发展与减排、产业优化升级、区域协同发展以及就业与金融保障等方面协同发力，推动系统性、平稳性、公平性的绿色公正转型。
首先，应强化国家层面的顶层设计与规划引领，推动能源转型有序落地、分步见效。
在资源型地区推进“煤炭达峰”，亟需明确的转型节奏和路径设计作为支撑。国家应进一步强化顶层规划与区域协同统筹，建立中央与地方联动协同的政策体系，通过分区域、分阶段、差异化的机制推动煤炭消费有序减量、精准扩容，防范资源型城市在转型过程中出现发展失衡，杜绝陷入“资源诅咒”困境。
与此同时，建议加快推进“煤炭三角区”国家级清洁能源综合基地的布局建设，编制实施从“风光火储”一体化到大型清洁能源基地的专项发展规划。在此基础上，系统构建煤电节能降碳改造、灵活性升级与兜底保障“三位一体”的中长期发展路径，探索地区存量煤电有序退出的长效机制，助力能源体系向清洁低碳转型。
其次，应推动产业结构多元化迭代，培育能源转型背景下的新型增长极。
从长期看，资源型地区实现高质量可持续发展，必须依靠产业结构的系统性重塑。“煤炭三角区”具备富集的风光资源储备和完备的工业制造基础，可依托现有比较优势，推动地区经济由单一煤炭依赖型向"煤炭+新能源+X"的多元协同发展模式转型。例如，以绿电、绿氢等清洁能源为核心支撑，赋能传统产业绿色化、低碳化、高端化升级，同步引导培育新能源装备制造、绿色化工、新材料等战略性新兴产业集群落地。通过零碳工厂和零碳园区的示范建设建设，逐步推动地区从“高碳产业聚集地”向“零碳产业高地”系统性跃迁。
第三，应强化区域协同发展机制建设，推动区域内协同联动与跨区域合作双向发力、协同共进。
在“煤炭三角区”内部，需强化山西、陕西、内蒙古和宁夏之间的协同规划与政策衔接，统筹煤炭消费减量节奏、能源安全保障和生态环境治理，防范地区间无序竞争和产业同质化内卷，构建“分工合理、优势互补、协同高效”的区域发展格局。在能源体系方面，可推进绿电直供和跨区域高压输电的能源一体化工程，打造“煤炭三角区”地区“新能源生产—输送—消纳”一体化示范基地，提升区域绿色能源自给率与外送能力。同时，充分发挥关中平原、晋中、呼包鄂榆等城市群的产业集聚和引领效应，加快构建“煤炭三角区”都市圈协同发展机制，带动区域产业链、供应链、创新链深度融合，推动产业协同升级。
在更广阔的区域发展格局中，可探索与东部经济发达地区及毗邻重点区域建立“转型发展伙伴关系”，通过产业协作、技术合作与市场对接，实现产业梯度转移和优质产业承接，充分释放市场配置资源的决定性作用，实现绿色生产要素的高效流动与价值最大化。此外，通过飞地经济和对口帮扶推动资源互补，通过跨区域生态补偿和绿电收益分配机制实现利益共享，为“煤炭三角区”转型发展拓展更大空间、注入更多动能。
最后，应完善就业保障与转型金融支持体系，为传统能源地区公正转型提供支撑。
随着煤炭及相关产业结构调整深化，区域就业结构也将发生深刻变革，就业帮扶与民生保障成为公正转型的关键抓手。建议加快构建精准化、稳就业支持体系，精准摸排煤炭产业调整过程中受影响的就业群体，通过在岗技能培训、转岗适配培训和再就业扶持等多元化举措，推动劳动力技能结构性转型。同时健全针对低收入人口、失业人员等弱势群体的兜底保障机制，实现岗位转移与收入有效衔接，最大限度降低转型对就业和社会稳定的冲击，切实保障在公正转型过程中“不让任何人掉队”。
在转型金融支持方面，可探索在国家低碳转型基金框架下，设立地区“公正转型子基金”，构建“政府引导、市场运作”的多元化投融资体系，重点为区域生态修复、低碳产业培育、能源基础设施升级、民生保障等领域提供长期稳定的资金支持，破解转型发展中的资金瓶颈，为“煤炭三角区”地区公正转型筑牢金融支撑。
总体来看，作为中国煤炭生产和煤基产业高度集聚区，“煤炭三角区”在推进煤炭消费达峰、落实"十五五"能源转型政策的进程中，面临能源结构调整与产业转型的双重挑战。若该区域能够成功实现控煤减煤目标，将深刻影响全国能源结构调整方向和高耗能产业布局，对中国如期实现碳达峰具有不可替代的战略意义。与此同时，若能在能源安全、产业升级与社会发展之间构建协同平衡机制，这一传统煤炭基地有望完成根本性的角色重塑——从煤炭生产高地逐步迈向绿色能源与低碳产业前沿，成为中国能源体系深度转型的重要示范区。
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